摘要：歐盟把發展生物燃料，尤其是交通運輸的生物燃料，作為解決地區能源和環境問題的重大戰略。2006年最新的《歐盟生物燃料戰略》，確立了發展生物燃料的目標和主要政策措施。發展生物燃料也是我國的現實選擇，歐盟的有關政策措施對我國發展生物燃料產業有其借鑒意義。 交通運輸所需能源在歐盟全部能源消費中超過30%，其中90%為化石能源。這需要大量的石油進口，并使歐盟經濟極易受到國際石油市場波動的影響。據統計，1990—2010年，歐盟所增加的二氧化碳排放量中90%來自交通運輸業，被認為是歐盟沒有完成《京都議定書》規定減排任務的主要原因。為了改變這一現狀，歐盟將生物燃料作為發展重點。歐盟計劃確定，生物燃料的比例2005年達到2%，2010年達到5.75%，2030年實現交通運輸燃料的25%來自生物燃料。發展生物燃料可以減少溫室氣體排放，促進交通運輸燃料無碳化進程，實現能源供應的多元化，長期替代化石燃料；還會為農村地區提供更多的收入渠道和就業機會。 生物燃料是以生物質為原料生產的液態或氣態燃料，原料主要來自農林產品或副產品、工業廢物及生活垃圾等有機物。 一、歐盟發展生物燃料政策措施 2006年2月，歐盟提出最新的《歐盟生物燃料戰略》確立了三個主要目標：一是推廣生物燃料未來在歐洲與發展中國家的使用，確保使用的方式正確，合乎環境保護的要求。二是提出可再生能源成本控制計劃，包括原材料、燃料再生、增加垂直市場普及率，以及技術性障礙的排除。三是援助發展中國家生物燃料技術的使用，以及思考歐盟如何參與生物燃料的持續生產。 為此，歐盟提出發展生物燃料的主要政策措施有： (一)刺激生物燃料需求 2003年，歐盟《生物燃料條例》規定以參考價格計算生物燃料市場占有率，2005年和2010年生物燃料應分別達到2%和5.75%。為此，許多歐盟國家對發展生物燃料給予稅收減免優惠政策，也有一些國家提出生物燃料義務策略，要求燃料供應時必須有一定比例的生物燃料。這些著眼于供給角度的措施效果并不顯著，2005年生物燃料市場占有率僅有1.4%，遠沒有達到規定的目標。 歐盟計劃采取市場導向的、從需求入手的政策框架，主要包括鼓勵大眾選擇交通工具時考慮使用生物燃料、生態標識，并通過尾氣收費和車輛稅收實行價格差別、在貸款程序中考察環保績效和進行環境風險評估。 (二)更加重視環境效益 目前歐盟的政策，缺乏對不同生物燃料實際減排溫室氣體的貢獻比較。為了實現最大的環境效益，《歐盟生物燃料戰略》要求增加相應的研究投入，量化車輛使用生物燃料對于溫室氣體的抑制效果；向有關生產部門傳遞清晰的信息，引導其正確的發展方向。2006年，歐盟將在《燃料質量條例》中，完成乙醇、乙醚與生物柴油的總量限制做出重新評估，以避免能源作物的大量種植造成環境負擔加重。《歐盟生物燃料戰略》要求，必須比較生物燃料的外在成本收益，避免造成環境破壞和變相導致土地貧瘠。 (三)擴大生物燃料生產 2005年，作為歐盟凝聚政策的體現，歐盟給予生產能源作物有比較優勢的中歐、東歐地區的農民一系列的支持政策，包括相關設備和投資的財政補貼；與有關產業部門合作，突破技術轉移的障礙；與有關利益集團達成妥協，確保生物燃料不受歧視待遇；同時，充分考慮生物能源作物對傳統農業生產、食物供求和石油市場的影響。 (四)確保生物燃料原料供給 1992年開始，歐洲共同農業政策改變了生產補貼方式，而強調農產品品質、環境保護和食品安全，這對確保能源作物的生產大有幫助。新提出的休耕補助政策，允許休耕農地種植非糧食作物，對發展生物燃料原料具有保障作用。2003年歐洲共同農業政策改革，引入了對能源作物的資金補助。目前以不超過150萬公頃為上限，每公頃的能源作物可以享受45歐元的補助。 為了防止發展生物燃料，導致糧食和能源作物價格上漲，以及對工業原料需求產生影響，除了加強價格監管外，歐盟正在考慮將其采納《林業行動計劃》，加強林產品在生物原料中的地位，并且把從造紙、動植物副產品和生活垃圾等有機廢物也納入生物原料的范圍。 (五)提升生物燃料國際貿易 歐盟目前沒有關于生物燃料國際貿易的專門文件，生物燃料的交易僅僅受到諸如科托努協定、關稅優惠等歐盟與有關國家、地區的優惠性貿易協議的約束。著眼于未來生物燃料在國際貿易談判中的重要作用，歐盟提出盡快討論有關生物燃料的關稅協定，并且在多哈回合世貿談判、歐盟與以阿根廷和巴西為主的拉美南部共同市場自由貿易協定等談判中，強調歐盟在生物燃料國際貿易中的立場。 (六)鼓勵生物燃料技術研發 歐盟高度重視生物燃料技術的研究開發，其中一些研究項目對生物燃料的發展做出了重要貢獻。如1992年的《生物柴油計劃》證明不需要進行大量技術改造的前提下，現有交通工具中使用生物柴油在技術和經濟上是可行的，為生物燃料的發展開辟了道路；歐盟建立的工業導向生物燃料技術平臺，致力于提供生產和使用生物能源的歐洲共同愿景和策略。歐盟計劃未來的科技開發，能夠使2010年后生物燃料的生產成本降低30%或更多。在歐盟2007—2013年研究架構計劃中，將繼續支持生物燃料的發展，加強生物燃料產業的競爭力。 二、歐盟發展生物燃料政策措施對我國的啟示 我國經濟快速增長需要大量能源，2005年我國原油消費3億噸以上，其中凈進口石油1.36億噸，其中成品油1742萬噸。我國發展生物燃料，有助于緩解石油資源短缺和需求不斷增長的矛盾；同時減少汽車尾氣排放，建設環境友好型社會。 我國發展生物燃料起步較晚，面臨著很多問題和困難，如原料資源尚不落實、技術產業化基礎薄弱、產品市場競爭力不強、政策和市場環境不完善等。歐盟的有關政策措施和成功經驗，可為我國發展生物燃料產業提供有益的借鑒。 (一)加強政策支持，培育生物燃料市場 目前，除巴西燃料乙醇成本可以與汽油相競爭外，其他國家生物燃料的成本都還比較高。以現在的成本計算，當汽油價格達到6元/升時，我國的生物燃料才能贏利。因此，需要在財政、稅收上扶持生物燃料的生產和推廣應用，建立成本分攤和風險分攤機制。同時，還要引導公眾建立理性消費觀念，自覺樹立的環保意識，培育生物燃料需求市場。 (二)破除體制障礙，鼓勵生產多元化 目前，中國常規液體燃料行業尚存在相當程度的壟斷經營，制約了生物燃料產業盡快進入流通市場。如國家對燃料乙醇的生產和銷售采取了嚴格的管制，只有4個定點企業從事燃料乙醇生產，享受財政補貼，并由中國石油和中國石化兩個公司負責乙醇汽油的混配和銷售。受到現行政策的限制，許多企業不能生產或銷售燃料乙醇，不能普遍享受到財政補貼，也難以進入汽油的銷售渠道。從長遠來看，市場競爭機制是成本下降、競爭力提升的根本保證，必須鼓勵生物燃料的生產多元化、經營的市場化，處理好燃料領域利益集團的相互關系，實現互惠互利。 (三)確保我國生物燃料原料供給 我國生物燃料的發展是上世紀末，在糧食過剩的背景下，利用陳化糧生產生物乙醇。受我國糧食資源不足的國情制約，目前以糧食為原料的生物燃料生產不具備再擴大規模的資源條件。未來生物燃料必須以非糧食的農業和林業作為主要原料，妥善處理發展糧食作物和能源作物的關系，調整國家有關農業種植的各種補貼措施，發展循環經濟，把工業副產品和城市生活垃圾等有機廢棄物，也納入發展生物燃料的原料供給范疇。 (四)參與生物燃料產業國際合作 要通過與歐盟、美國、日本等生物燃料產業發達國家的合作，積極引進先進的技術、資金和經驗，加快我國生物燃料產業的發展。要積極參與有關生物燃料貿易的國際條約和協議的磋商和制訂，體現我國發展生物燃料產業的利益和要求。 (五)鼓勵生物燃料技術研究開發 根據歐盟發展生物燃料技術的成功經驗，發展生物燃料技術的核心戰略必須是一貫的和明確的。首先，要由國家主管部門根據國情研究制定生物燃料發展規劃，并提出系統的政策措施。其次，要加大國家資金投入引導，鼓勵和支持以企業為主體開展長期、重大關鍵技術的研發，加速其商業化并形成設備制造體系。第三，要適時安排各種生物燃料產業化示范項目，建設從能源植物種植到生物燃料生產及銷售流通的完整產業鏈，為規模化生產奠定基礎。